понедельник, 30 января 2017 г.

О современном состоянии налогообложения в России. 2016-2017. Политика «налогового спокойствия» при объявлении курса на перенастройку налоговой системы (Часть I)

Сегодня я выкладываю первую часть своего исследования о современном состоянии налогообложения в России (см. АНОНС здесь). 

Часть I. Политика «налогового спокойствия» при объявлении курса 
на "перенастройку" налоговой системы 



1. Главный вывод по 2016 г.
2. Немного о «моратории»
3. Несколько зарисовок о законотворческой работе ГосДумы в 2016 г.
4. «Перенастройка» налоговой системы 2017-2018 гг.
5. Будет ли в России новый Налоговый кодекс?

1. Главный вывод по 2016 г.

Давая общую характеристику «налоговым итогам» 2016 г. можно сказать, что этот год был «годом относительного налогового спокойствия». Несмотря на огромное количество принятых в 2016 г. законов, вносящих поправки в Налоговый кодекс РФ (далее по тексту НК РФ), и законов, так или иначе касающихся фискальной  сферы (взносы, ККТ, порядок рассмотрение налоговых споров, налоговые преступления и т.д.) особых сенсаций и революций не случилось. Очевидно, что в настоящее время власти избрали политику тихих, точечных, т.е. эволюционных изменений.

Налоговые законы в ГосДуме в 2016 г. принимались в основном те, который были внесены в нее еще в 2014-2015 гг. (Федеральные законы №№ 25-ФЗ, 32-ФЗ130-ФЗ, 134-ФЗ и др.). Каких-либо реформистских идей, отличающихся особым радикализмом и креативом, тоже озвучено не было, и опять же, все обсуждаемые идеи 2016 г. впервые были озвучены еще несколько лет назад: «инвентаризация» и упорядочение налоговых льгот, повышение акцизов, «налоговый маневр» в нефтедобывающей отрасли и др.
На сенсацию могла бы «потянуть» новость первых рабочих дней 2016 г. об изменении порядка администрирования страховых взносов и передачи полномочий  по их контролю и взысканию от внебюджетных фондов налоговым органам, однако, несмотря на всю свою «радикальность», в жизни плательщиков с 2017 г. мало что изменилось. Ведь порядок их исчисления и уплаты практически не изменился (сохранены размер тарифов, порядок определения объекта, базы для их исчисления, сроки уплаты, льготы),  а большая часть
«перемен» носит в основном положительный для плательщиков характер (основное общение только с одним госорганом, сокращение отчетности, унификация нормативной базы и т.д.).
Именно поэтому, 2016 г.  можно назвать годом «относительного налогового спокойствия», особенно  если сравнивать его не по количеству принятых поправок в НК РФ и не по качеству некоторых судебных прецедентов, а сравнить с предыдущими годами, которые отличались громкими и масштабными «почти реформами» (чего стоит одна только «деофшоризация», объявленная в 2013 г. и начавшаяся реализовываться в конце 2014 г., посредством принятия Федерального закона от 24.11.2014 № 376-ФЗ).
Можно еще отметить интересную деталь, в 2016 г.  «Основные направления налоговой политики на 2017-2019 гг.» появились не в середине года, как обычно, а уже в конце (5 октября 2016 г. проект «Основных направлений…» был размещен на сайте Минфина).
Данное обстоятельство можно объяснить во-первых, отсутствием каких-то принципиально новых предложений по изменению налоговой политики (что, кстати, имеет и положительное значение, т.к. фактически воплощает мечту налогоплательщиков о «налоговой стабильности»). А во-вторых, представляется, что в условиях предстоящих выборов в ГосДуму Минфин, не имея точного политического расклада, не стал преждевременно озвучивать свои идеи о налогах (если даже они у него и были).
Как мне кажется причинами такого «налогового затишья» или «неактивности», являются два обстоятельства.
Первое. Власти пока не видят в налоговой сфере каких-то серьезных проблем, которые требуют «революционных решений», т.к. существующая налоговая система более менее выполняет свою главную функцию – фискальную. То есть пока налоги «где лучше, где хуже», но как-то сносно наполняют бюджетную систему, делать резкие движения этой сфере власти не намерены.
Конечно, «денег всегда не хватает», в том числе и государству, однако ситуация не критичная, можно и подождать, тем более, что непродуманные решения в такой сложной и изначально конфликтной области могут повлечь непрогнозируемые последствия, т.е. власти действуют по принципу «не чини, что не сломано». Ведь достаточно вспомнить до конца не обоснованное, резкое  и внушительное повышение размеров отчислений в ПФР  в 2011 и 2013 гг., которое привело к массовому «уходу в тень» представителей микробизнеса (по некоторым данным «в тень» тогда ушло около 600.000 индивидуальных предпринимателей). Хочется надеяться, что государство «выучило урок» и подобных необдуманных решений мы больше не увидим.
Второе. Обещание, данное Президентом РФ в конце 2014 г. о введении моратория на повышение налогового бремени, выполняется, но об этом чуть подробнее.

2. Немного о «моратории»

Впервые о «моратории на повышение налогового бремени на бизнес» Президент РФ В.В. Путин объявил  в своем послании к Федеральному Собранию 4 декабря 2014 г. Дословно: «… Предлагаю на ближайшие четыре года "зафиксировать" действующие налоговые условия. И к этому вопросу больше не возвращаться. Не менять их».
И действительно, налоговые ставки уже более 2 лет остаются неизменными, несмотря на постоянные попытки некоторых отдельных политиков и даже думских фракций пересмотреть их «ради справедливости».
Так в феврале 2015 г.  ГосДума с большим трудом не смогла принять (вдумайтесь, фраза-то какая получилась, но всё обстояло именно так), инициированный левыми фракциями проект о введении прогрессивной шкалы НДФЛ. Тогда для принятия этого закона в первом чтении ГосДуме не хватило буквально десятка голосов. Однако установка  Президента была выполнена, даже, несмотря на то, что обещание Президента, в большей степени касалось налогов для бизнеса, а не налогов для граждан.  
Другое дело, что власти на протяжении нескольких лет, не трогая налоговые ставки, последовательно и в вялотекущем режиме повышали налоговое бремя посредством различных манипуляций с  налоговой базой и налоговыми льготами[1]. Однако и этот процесс не принял внушительных  масштабов.
Кроме того, на протяжении 2 лет наблюдались попытки компенсировать доходы, выпадающие из-за моратория, введением и повышением так называемых неналоговых платежей. Это касается в первую очередь взимания платы с грузовиков, имеющих разрешённую максимальную массу свыше 12 тонн, утилизационного сбора и прочих.
Существование таких поборов, которые, по сути, имеют налоговую природу, но формально налогами не являются, был вынужден признать даже Минфин, который в Основных направлениях налоговой политики на 2017-2019 гг. указал: «В целях снижения административной нагрузки на бизнес предполагается  провести анализ всех неналоговых платежей на предмет выявления платежей, имеющих налоговую природу с последующим перенесением основ правового регулирования таких платежей в НК РФ».

В этой связи еще одно замечание по итогам 2016 г. В соответствии с антикризисным планом Правительства, утвержденного Д.А. Медведевым 01.03.2016, это же самое Правительство должно было разработать и представить в ГосДуму к декабрю 2016 г. законопроект о неналоговых платежах (см. п.58). Однако в декабре никакого проекта никто так и не увидел. Более того, до сих пор не озвучены даже какие-либо концептуальные положения этого наиважнейшего проекта государства, которое не может урегулировать вопрос с неналоговыми платежами (не поверите!), аж с 1991 г.[2]

И еще хотелось бы отметить, что «неповышение налогового бремени» не затронуло сферу налогов с физических лиц, т.к. Президент, говоря о «фиксации налоговых условий» по контексту провозглашал данное положение применительно к бизнесу. И здесь, даже не смотря на уже упомянутое выше невведение прогрессивной шкалы по НДФЛ, власти уже «не экономили» (более подробно см. об этом часть III).

3. Несколько зарисовок о законотворческой работе ГосДумы в 2016 г.

Несмотря на объявленный мораторий, законотворческая работа по совершенствованию налогового законодательства продолжалась. (Ну а как? 450 депутатов-законотворцев, плюс 31 членов Комитета ГосДумы по бюджету и налогам, которые отвечают только «за налоги», как же тут бездействовать? Работать нужно, даже в условиях «моратория»).
Так, согласно нашим подсчетам, в течение 2016 г. федеральный законодатель принял более 60 налоговых и фискальных законов, которые, тем не менее, как я указывал выше, не имели для какого-то принципиального значения и носили  «эволюционный» характер» (Более подробном см. А.В. Брызгалин «ТОП-10. Важнейшие налоговые законы 2016»).
Вообще,  2016 г.  федеральный законодатель принял 469 федеральных законов. Что касается именно налоговых законов, то у меня получились следующие данные.
Из вышеуказанного количества федеральных законов, сугубо налоговых, т.е. вносящих поправки в часть первую и/или вторую НК РФ было 54. Если же смотреть более широко на понятие «налоги» и считать для целей моей статистики те законы, которые касались налогов косвенно (разные там ККМ, бух/учеты, обязательные платежи-неналоги, административные споры по налогам, налоговые преступления т.д.), то, таковых получается больше.
Вот пример. Говоря о важнейших «налоговых» законов 2016 г., я выделяю  2 вообще неналоговых закона, которые, тем не менее, являются для сферы налогов очень важными. Это Федеральный закон от 03.07.2016 № 325-ФЗ о поправках в УК РФ, которые установили новые правила для привлечения к уголовной ответственности лиц, совершивших налоговые преступления (ст. 198, 199, 199.1 УК РФ). А также  Федеральный закон от 05.04.2016 № 103-ФЗ с поправками в КАС РФ, которыми для физических лиц был установлен, можно сказать упрощенный, приказной порядок взыскания недоимки в судебном порядке.
Иными словами, по подсчетам с использованием моей методики «законов про налоги» в 2016 г. было принято  порядка 65.
Вывод:  из 469 законов 2016 г., 65, так или иначе, касались налогов и прочего фиска. 


4. «Перенастройка» налоговой системы 2017-2018 гг.

Закончился же 2016 г.  программным заявлением Президента, озвученным в Послании к Федеральному Собранию 1 декабря 2016 г. Цитата: «Предлагаю в течение следующего года детально и всесторонне рассмотреть предложения по настройке налоговой системы, обязательно сделать это с участием деловых объединений»
И вот это, наверное, самая яркая «налоговая интрига» ушедшего 2016 г. «Что день грядущий мне готовит…?»
Почему? Да потому что прозвучало это предложение крайне неожиданно, как говорится «ничего не предвещало». Интересно отметить, что вышеуказанное заявление стало своеобразным «открытием»  и для высокопоставленных чиновников «от налогов». Так на Гайдаровском форуме, прошедшем в январе месяце, участники сессии «Новая налоговая политика России» признали, что это «первое публичное обсуждение президентской идеи», однако никаких конкретных предложений обсудить им не удалось – ввиду их отсутствия[3].
В связи с чем «текущая работа» вдруг была заменена на «нам нужна перенастройка», что стало поводом для инициативы Президента РФ сказать сейчас трудно, но работа уже ведется.
Так, в Минфине в январе 2017 г. была создана рабочая группа, которая приступила к генерированию и сбору идей, и, якобы, уже к марту месяцу она представит  некий «рабочий документ» по этой теме. Кроме того, к  декабрю 2017 г. Правительство должно подготовить Президенту предложения по новой налоговой политике на 2019 г.
Другой вопрос, насколько Минфин и Правительство смогут придумать здесь что-то кардинальное, да и будут ли они это делать? Ведь в том же январе два высокопоставленных чиновника из Правительства уже заявили о том, что «перенастройка будет носить мягкий характер».
В частности, министр экономического развития М. Орешкин в ходе Всемирного экономического форума в Давосе заявил о том, что «никаких революций в налоговой сфере не будет». По его словам, обсуждается идея снижения страховых взносов с одновременным повышением косвенных налогов. Такой маневр  министр оценил как «донастройка»[4].
По словам первого вице-премьера И. Шувалова, кто-то обсуждает рост ставки НДС, кто-то говорит о других возможных шагах, но лучше оставить налоговую систему «как есть» на следующий политический цикл[5].
Тем не менее, очевидно, что 2017 г. будет просто переполнен различными идеями, проектами, инициативами и спорами о налогах…

5. Будет ли в России новый Налоговый кодекс?

Выступая на конференции по созданию благоприятного инвестиционного климата в России, первый вице-премьер И. Шувалов объявил о разработке новой налоговой системы, которая должна заработать после 2018 г.[6] (и это притом, что, как я писал выше, сейчас И. Шувалов  ратует за сохранение действующей налоговой системы).
Можно ли понимать слова первого вице-премьера как намек на то, что России нужен новый налоговый кодекс? В принципе логично, «новой налоговой системе – новый налоговый кодекс».
Тем более, что об идеях радикально «переписать» НК  РФ говорилось неоднократно. Так, еще в  2008 г., находясь в эйфории от показателей докризисного роста отечественной экономики, звучали предложения о том, что «нам нужен новый налоговый кодекс, для инновационной безнефтяной экономики»[7]. Однако грянувший в октябре экономический кризис 2008 г. разрушил «планов громадьё» и властям пришлось не новый кодекс писать, а срочно вводить антикризисные налоговые меры.
Более того, ну ведь обсуждается же активно с 2016 г. проект новой редакции Кодекса РФ об административных правонарушениях, который вместе с НК РФ является «чемпионом» по количеству внесенных поправок (более 500)[8]. Почему же для НК РФ делать исключение?
Однако представляется, что в ближайшее время никто переписывать НК РФ не будет. Даже несмотря на то, что нынешний НК РФ похож на плохо скроенное лоскутное одеяло (о разрушении целостности НК РФ как единого кодифицированного нормативного акта разговор отдельный). Для процесса «переписывания» нужны более серьезные вызовы, да и работа эта очень уж масштабная и кропотливая.  А в условиях, когда толком-то и предложить по замене особо нечего, думается мне, что власти будут продолжать свою политику по точечным (а иногда и не точечным) внесениям изменений в действующий  НК РФ, без разработки его новой редакции.

(продолжение следует)


[1] «За год рост налоговой нагрузки вопреки мораторию почувствовала почти каждая вторая компания в России», - об этом в интервью «Российской газете» рассказал президент Российского союза промышленников и предпринимателей (РСПП) Александр Шохин («Тянут – не потянут» // «Российская газета», 16.01.2017 (см. здесь).
[2] В соответствии с постановлением Верховного Совета РСФСР от 27.12.1991 "О порядке введения в действие Закона "Об основах налоговой системы в РФ" Правительству РФ поручалось определить перечень, порядок и сроки уплаты сборов и разных неналоговых доходов, с сохранением до 1 апреля 1992 г. прежнего порядка их взимания. Постановлением Верховного Совета РФ от 10.02.1993 Правительству РФ вновь было поручено подготовить и внести в установленном порядке на рассмотрение Верховного Совета проект законодательного акта о неналоговых платежах
[7] См., в частности, А.Зверев и В. Новосельский «Налоги изменить – не поле перейти» // «Экономика и жизнь», 2008, № 52.
[8] Новая редакция КоАП РФ планировалась к принятию уже в 2016 г. Однако проект соответствующего закона из-за своей масштабности и неоднозначности был  перенесен для рассмотрения от ГосДумы 6-го созыва ГосДуме 7-го созыва, т.е. с 2016 г.  на более поздние периоды времени.

3 комментария:

  1. Спасибо большое за интересное исследование Аркадий Викторович.

    ОтветитьУдалить
  2. Аркадий Викторович, не видите ли Вы в "послании" Президента задел на предвыборную компанию? Согласитесь, 2018 может стать годом, когда "страсти накалятся"... И с другой стороны, "под шумок" выборной компании можно принять законы, которые пройдут мимо внимания общественности, а потом придется всем смириться и исполнять.

    ОтветитьУдалить